关于《防城港市公共汽车客运管理条例》解读

来源:市交通运输局网站 发表时间:2020-08-03

 

  

  一、《条例》制定的立法背景

    (一)制定《条例》是实施城市公共交通优先发展战略的需要

  城市公共汽车客运是为社会公众提供的最基本出行方式之一,是关乎社会公众切身利益的普遍服务和民生工程。公共交通具有集约高效、覆盖面广、容量大、集散客流、方便快捷、节能环保等优势。优先发展城市公共交通,既有利于缓解交通拥堵、提升人民群众生活品质,同时也是建构城市资源节约型、环境友好型社会的战略选择。

  近年来,我市公共交通在财政没有直接投入的情况下,利用社会资金投入,已经得到初步发展。目前我市现有公交公司8家,线路53条,公交车480余辆,公共汽车服务基本覆盖到城区、市(县)主要街道、工业园区、景点、主要交通节点,基本上解决了市民公交出行的需要。不过,与其他先进城市相比,我市目前在优先发展公共交通方面还存在以下差距和不足:

  第一,企业经营理念陈旧落后。当前我市公交仍然单方由企业经营,企业仅抱着赢利的目的不断想获取线路经营权,更不可取的是以承包经营(实际是变相挂靠经营模式)体制来经营管理,把公益性作为纯盈利性的产业进行盘营,从企业到实际经营者层层向市场索取利益最大化,完全本末倒置,适得其反。在此背景下,我市城市公交与城市发展极其不匹配。不但遗留很多历史问题难于解决,而且新的问题还不断涌现,公交行业的发展举步维艰,行业维稳压力大。

  第二,公交基础设施缺失。一是城市公共交通站场规划建设滞后。目前全市尚没有公交专用首末站和停车场,近年来,我市在城市建设发展中,由于忽略了公交场站等基础设施的规划建设,造成了公交场站设施严重缺乏和建设滞后,严重制约了城市公交的正常运行及发展。目前,公交停车场、首末站、检测站、公交枢纽站等公交运行配套设施的缺失,致使公交车在运行过程中排班、调度、车辆临检等均无法安排应有场所,管理工作无法规范开展,管理出现手长衣袖短的局面。

  二是市区公交停靠站的建设落后,城市主干道没有规划建设港湾式公交停靠站,公交车辆停靠不安全。市区目前除了北部湾大道、迎宾街、金花茶大道在建设初期预留一部分公交车专用停靠站以外,其它城市道路没有规划专门的公交车停靠站点,公交车停靠上下乘客十分无序,存在较大安全隐患。此外,按照城市的进一步发展,公交候车亭必须纳进街道路网的规划建设中,主干道必须规划建成港湾式停靠站,让公交车停车上下旅客不挡道保持车流的畅通,同时也保障上下车旅客的安全。此类停靠站在我市城区还是空白点,随着市区主干道交通压力的不断增大,改造或新建港湾式公交停靠站已十分必要。

  第三,公交客运服务质量提升困境重重。主要表现为:一是优先发展城市公共交通的政策没有得到很好的落实,公交运行配套设施和信息科技化的投入较少,难以形成科学、统一的公交调度,尤其不利于智能公交的推进,严重阻碍公交客运市场健康持续发展;二是我市公交企业多、规模小、实力不强、抗风险能力低,车辆基本上属于承包挂靠经营,企业重收费轻管理,公交的公益性无法凸现;三是实际经营者为了利益最大化,在落实特殊群体免费乘车方面因缺乏科学手段监管仍困难重重,监管难度较大。

  因此,为弥补上述差距和不足,通过本《条例》制定在设施建设、用地保障、路权分配和财税支持等方面予以制度化安排和设计,有利于贯彻实施城市公交优先发展战略,促进我市城市公共事业快速发展。

  (二)制定《条例》是规范城市公共交通行业管理工作的需要

  近年来,我市围绕促进公共交通优先发展,加强运营管理,改善服务质量采取了诸多举措,取得了不少成效,但也还存在一些问题。具体存在的问题如下:

  第一,经营体制及管理机制不规范。目前除了东兴、上思四家公交企业为自主经营,主城区四家公交公司的经营体制主要还是以私人承包(挂靠)经营为主,占整个城区300辆公交车的73%以上。此类经营体制问题最突出:一是公交企业获得经营权后,层层转包到私人手中,私人投入购车成本并直接承担经营风险,目的是为了盈利。为尽快赚回投资成本或获取自身利益最大化,完全顾及不了公交行业本身应当承担的社会公益性职能,甚至不能自觉遵章守法,单方面追求经济效益而出现无序经营;二是车辆产权归属私人所有,实际经营者可以随意转让或买卖,经过二手或多手转让后,公交企业无法真正管理和约束车辆及从业人员,实际经营者也随着层层出让抬高了经营成本,从而形成企业“重收费,轻管理”的尴尬局面;三是由经营体制引发出实际经营者多而散,经营矛盾突出,运输纠纷频发,导致服务质量差,甚至部分经营者以上访罢运作为索取收益的手段绑架行业主管部门,行业维稳尤其紧张;四是由于大部分公交车多为私人承包经营,承包经营者在利益驱使下经常为争时间、抢客源超速行驶,不按规定的时间、站点停靠,安全隐患较大;五是经营者为了获取利益最大化,有时出现不按规定贯彻执行政府给予特殊群体免费乘车的优惠政策,无法真正提升公交服务水平,甚至影响到政府的公信力。

  第二, 公交线路特许经营合同不规范、不统一。目前我市市本级(港口、防城)共有31条公交线路,其中公交企业和行业主管部门签订特许经营合同(批复)的公交线路有30条,1条没签订(批复);签订合同的31条公交线路,截至目前已有24条公交线路已经过期,到2020年6月即将到期4条。签订合同的主体历经多个部门,分别有市建设局、市政管理局、市公共交通管理站、市交通运输局、市道路运输管理处;签订特许经营的期限不统一,分别有25年、5年、2年不等,其中2006年市建设局和公交企业签署的101路、102路、3路公交线特许经营合同期从2006年1月1日至2030年12月31日,跨度长达25年。只有市交通局接手公交管理职能之后签订的合同期限基本规定为2年-5年,为公交行业择机改革适当降低了矛盾风险。

  第三,部门之间缺乏配合,没有形成联动机制。我市城市客运发展联席会议制度没有得到很好的执行,城市公交客运管理工作缺乏协调配合机制,成员单位没有真正落实职责,无法形成齐抓共管的局面。城市公交客运行业的综合整治成了交通运输部门单打独斗的被动局面,城市公交客运经营环境没有得到较好的治理。比如公交车辆超速行驶、闯红绿灯等行为应该由交警主导、交通、安监等部门配合查处的,但是在实际工作中无法形成合力。其次公交车辆在城区客源密集路段站点长时间停靠待客,以及公交车候车亭路段经常被社会车辆占用,这些老大难问题也需要交警、交通、城管等部门共同参与整治。

  第四,公共交通管理人员严重不足。目前我市交通运输局运管处经2013年机构改革后从30个人员编制减少成20个,共设有七个科室,承担起我市道路客货运、城市公交、出租、驾培、汽车维修、运输行业安全生产等业务量大、任务重的工作,人员力量配备严重紧缺。其中城市客运管理科仅有1名正式人员和1名协管员承担着全市8家公交企业,53条公交线,480辆公交车辆的日常管理工作,工作压力大、行业监管任务十分艰巨,往往出现在管理服务工作中因人员缺乏顾此失彼的现象,对我市当前公交行业的健康持续发展十分不利。

  为解决上述管理问题,我市有必要对本市公共交通经营体制机制进行重要改革。根据党的十八届四中全会提出的“凡属重大改革都要于法有据”,制定《条例》有利于为解决我市公共交通经营体制机制问题,提供合法性、协调性支持。

  (三)制定《条例》是完善我市城市公交法规制度体系的需要

  2012年,国务院印发了《关于城市优先发展公共交通的指导意见》(国发〔2012〕64号),明确了城市公共交通优先发展战略在其规划、建设和运营等方面的有关政策要求,以及明确要求地方政府配套制订和完善地方性法规。2016年,《中华人民共和国道路运输条例》(国务院令第628号)规定,出租车客运和城市公共汽车客运的管理办法由国务院另行规定。2017年3月,交通部发布了《城市公共汽车和电车客运管理规定》(交通部令2017年第5号)规定。

  虽然交通部《城市公共汽车和电车客运管理规定》对公共汽车客运场站的规划建设,运营管理、运营服务和运营安全等问题进行了规定,但具体至我市公共汽车客运管理来说,交通部《城市公共汽车和电车客运管理规定》一方面对相关内容的规定还比较概括;另一方面,其规定的内容主要是针对全国一般性情况,对于我市公共汽车管理存在的特殊问题缺乏针对性应对。为此,在执行交通部《城市公共汽车和电车客运管理规定》的基础上,根据我市实际情况,制定一部属于防城港市自己的《公共汽车客运管理条例》,精准定位各项条款,有利于加强我市公共交通客运管理的规范化、制度化、科学化。

  二、《条例》制定的简要过程

  根据市委决策部署,《防城港市城市公共汽车客运管理条例》纳入防城港市2017年年度立法计划。2017年4月,市交通运输局通过组织力量对市主城区公交客运情况进行调研,形成了《我市主城区公交客运情况的调研报告》,建议结合交通运输部《城市公共汽电车客运管理规定》,起草制定《防城港市公共汽车客运管理条例》,精准定位各项条款,加快我市公交客运行业管理立法工作。

  2017年5月,市交通运输局运管处与广西民族大学法学院签订《防城港市公共汽电车客运管理条例》立法调研和起草委托合同。2017年6月7日,广西民族大学课题组与防城港市法制办、市交通局、市运管处有关负责同志就有关立法进度、立法思路、重点立法内容、立法难点以及立法起草要求等进行了座谈对接。

  2017年6月29日至7月1日,防城港市人大常委会(法工委、法制委员会、城建环保委员会)牵头组织市法制办、市交通运输局运管处以及广西民族大学法学院课题组负责人等人员赴浙江省宁波市、台州市实地考察调研学习。两市交通运输局分别重点向我市调研组介绍了《宁波市公共汽车客运条例》、《台州市公共汽车客运管理办法》立法制定的背景,立法起草的思路,立法过程和主要立法内容。例如,在台州市调研过程中,台州市交通运输局指出《台州市公共起草客运管理办法》是台州市2016年地方政府规章制定项目。立法建议稿,由市交通运输局负责起草,后半段由法制办负责。在立法内容方面,台州市交通运输局相关负责人重点向我市介绍了规章名称的确定、办法适用范围、公交优先制度保障、公交协同发展、营运管理、营运秩序、营运安全、监督检查和法律责任等问题。

  2017年7月,广西民族大学法学院课题组根据前期调研情况,起草了《防城港市公共汽电车客运管理条例(草案)》建议稿第一稿。8月8日,市运管处、广西民族大学法学院课题组联合邀请市交通局,港口区交通局,东兴市、上思县、防城区运管所,以及市交通局、市运管处法律顾问召开了公交立法内部座谈会。会议对立法草案建议稿第一稿进行了逐条讨论,并就一线管理工作存在的问题进行交流讨论。在此基础上,广西民族大学法学院课题组形成了立法草案建议稿第二稿。

  2017年9月1日上午,市运管处、广西民族大学法学院课题组联合邀请防城港市雄风公交公司、超大公交公司、明达运输公司,防城区公交公司,上思超大公交公司,东兴公交公司负责人及相关从业人员代表举行公交立法企业座谈会。座谈会上,与会代表重点探讨了公共汽车客运准入条件、政府资金支持、特许经营协议期限、运营企业退出制度机制设计、公共汽车驾驶员准入条件、运营从业人员义务等方面的问题。2017年9月1日下午,市运管处、广西民族大学法学院课题组赴东兴公交公司实地调研考察并召开了座谈会。东兴公司相关负责人就线路经营权期限,经营期限内新增、更新或者取消公交线路、车辆,公交线路承包、挂靠经营,车身广告设置等问题,发表了意见和建议。针对座谈会中提及的重要问题、立法意见和建议,市运管处相关部门负责人与广西民族大学法学院课题组进行了进一步讨论,最大限度地吸收了相关企业及其他利益主体的意见,形成了《防城港市公共汽车客运管理条例(草案)》建议稿第三稿。

  2017年10月,市交通运输局将《防城港市公共汽车客运管理条例(草案)》建议稿第三稿》发市人民政府法制办公室及有关职能部门征求意见。2017年11月,课题组针对市人民政府法制办公室、市住房和城乡建设委员会、市工商行政管理局等有关部门的修改意见,进行了再次修改论证,形成《条例(草案)》最终上会讨论建议稿

  2017年12月至2018年10月,由防城港市人民代表大会常务委员会法制工作委员会牵头,组织市人大法制委、市司法局、市交通运输局等部门进行封闭式反复修改,并两次到自治区人大法工委邀请自治区立法专家召开论证修改会,最终形成本条例最终定稿。

  2018年10月19日,防城港市第六届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过《防城港市公共汽车客运管理条例》。

  2018年11月28日,广西壮族自治区第十三届人民代表大会常务委员会第六次会议批准《防城港市公共汽车客运管理条例》由防城港市人民代表大会常务委员会施行。

  2019年3月1日,《防城港市公共汽车客运管理条例》正式施行。(防城港市人大常委会六届第8号公告)

  三、《条例》起草主要问题的说明

  (一)关于《条例》的名称

  在《条例》起草过程中,关于条例的名称有两种不同意见:一种意见主张定为《防城港市城市公共汽电车客运管理条例》。理由是:与交通部《城市公共汽车和电车客运管理规定》的规范对象保持一致。另一种意见认为,宜将条例名称定为《防城港市公共汽车客运管理条例》。最后,起草单位在与相关部门负责人多次沟通并听取了台州市交通运输局意见后,在本条例建议稿中采用第二种意见。理由有两点:一是随着城乡公交一体化战略的提出和实施,公交不仅存在于城市,同时还开始辐射到城郊以及农村地区,如果条例名称将范围限制在城市区域,则不符合城乡公交一体化的发展需要。二是根据燃料种类的不同,公共汽车可以分为燃油、燃气和电动公共汽车。考虑到电车可以被公共汽车概念所涵盖,所以本条例在名称中直接使用了“公共汽车”的概念。同时,为避免引起歧义,《条例(草案)》又在第二条第二款中对公共汽车的内涵和外延进行了界定,即公共汽车包括电动公共汽车在内。

  (二)关于《条例》的结构

  《条例》在参考国内其他城市公共汽车管理条例(或者办法)立法体例的基础上,最终确定本条例总共分为七章,章名称分别是总则,规划建设,运营准入,运营秩序,运营监督、法律责任和附则。以上七章的逻辑关联为:第一章总则,主要解决条例制定的立法依据、立法目的、立法原则、政府职责、经费保障等问题;第二章规划建设,重点用于解决公共汽车客运发展规划编制、公共汽车场站规划和建设等问题;第三章运营准入,重点规定公共汽车客运特许经营权等相关问题;第四章运营秩序,主要用于规范和明确公共汽车客运秩序和安全行为,重点体现为运营企业、从业人员、乘客的义务等;第五章运营监督,主要规定道路运输管理机构等监管机构监督管理公共汽车客运的方式、方法和要求等;第六章法律责任,主要系根据第三章和第四章设定的义务条款设定相应的法律责任。

  (三)关于管理部门的权限责任

  《条例》注重对公共汽车客运管理行政主管部门及其客运管理机构的权力和职责范围进行限定,在第一章第四条、第五条概括性规定了政府职责、部门职责;在第二至第四章分别规定了政府及其有关部门在规划建设、运营准入、运营秩序等方面的责任和任务;第五章规定了公共汽车客运管理主管部门、机构的监督检查职责;第六章规定了公共汽车客运监督管理机关的法律责任,以防止行政权力的滥用和对公民权利的侵害。

  (四)关于公共汽车客运规划与建设

  交通规划是城市总体规划的重要组成部分,而公共汽车客运发展规划作为交通规划中的核心,通过编制实施城市公共汽车客运发展规划,有利于科学配置和利用交通资源,有利于建立以公共交通为导向的城市发展模式。为此,本《条例》第二章以专章形式对公共汽车客运发展规划的编制程序以及规划建设的内容进行了详细规定。根据《条例》第十条规划编制应当包括的内容,条例第十一至第十八条分别规定了公共汽车客运服务设施用地、服务设施建设资金、场站设施建设规划、场站设施建设要求、线网规划、站点设置和命名、站牌设置和公交专用道建设等问题。

  (五)关于公共汽车客运运营准入条件

  在立法调研过程中,与会代表对“从事公共汽车客运运营,应当取得道路运输经营许可证”没有异议,但对是否应当取得道路运输证存在争议。有代表认为,根据交通部《城市公共汽车和电车客运管理规定》第二十四条规定,“运营企业应当按照线路特许经营协议确定的数量、车型配备符合有关标准规定的城市公共汽电车车辆,并报城市公共交通主管部门备案。”此处并未规定公共汽车客运运营车辆应当取得道路运输证。在上位法未设定行政许可的前提下,条例规定从事公共汽车客运运营车辆需取得道路运输证与中央简政放权精神不服。也有代表认为,《中华人民共和国道路运输条例》第十条明确规定,申请从事客运经营的,应当依法向道路运输管理机构提出申请,道路运输管理机构予以许可的,向申请人颁发道路运输经营许可证,并向申请人投入运输的车辆配发车辆营运证。据此,本《条例》第十九条第二款规定:“运营企业取得公共汽车道路运输经营许可证后,应当向道路运输管理机构申请车辆运输证,道路运输管理机构应当按照核定的车辆数配发车辆运输证。”(最后会议讨论删除)

  (六)关于线路运营权

  考虑到目前我市公交公司签订的特许经营期限很不统一,时间跨度从2年到25年不等,为规范公共汽车客运线路运营权期限,《条例》第二十二条规定公共汽车线路运营权实行期限制,每年不超过六年。同时,为保证现有公交公司私人利益和社会公共利益的协调,条例第二十二条第二款既规定了“前款规定的线路运营权期限,不具有溯及既往的效力”,同时为保证公共利益需要,条例又规定因城市交通发展、公共汽车客运改制等政府重大行政决策需要,市县道路运输管理机构有权与运营企业协商或者单方提前终止线路特许经营协议。对运营企业合法权益造成损失的,应当依法给予补偿。

  考虑到目前我市公共汽车客运运营企业擅自转让或者以承包、挂靠等方式变相转让线路运营权情况较为严重等问题,《条例》第二十三条对线路运营权的撤销情形进行了明确规定,同时规定了运营企业因前款规定被道路运输管理机构撤销线路运营权的,由此造成的损失由运营企业独立承担。

  (七)关于驾驶员的从业资格

  《城市公共汽车和电车客运管理规定》第二十七条对运营企业聘用的从事城市公共汽电车客运的驾驶员规定了六项条件。条例建议稿通过参考交通部《道路运输从业人员管理规定》第九条和《宁波市公共汽车客运管理条例》等地方性法规规定,增加了年龄不超过六十周岁;近三年内无重大以上交通责任事故;以及经考试合格,取得经营性道路旅客运输驾驶员从业资格证三项条件。其中,新增的第三项条件,系对交通部《道路运输从业人员管理规定》第九条第五项规定的细化。

  (八)关于法律责任

  《条例》第三十九条至第四十七条均为处罚条款。其中,第三十九条规定违反本条例规定的行为,法律、法规已有法律责任规定的,从其规定。在尊重《城市公共汽车和电车客运管理规定》法律责任设置的前提下,条例重点对运营企业、驾驶员等从业人员以及乘客等主体设置了法律责任。以上法律责任的设置,严格遵循了地方性法规定的设定权限。同时,为了加大执法力度,提高工作效率,条例建议稿将处罚权利直接授予了道路运输管理机构。