——陈秋华市长在与国土资源局领导座谈时的讲话

2007年1月11日

 

土地不仅是不可再生的资源，更是国家一笔巨大的资产。刚刚过去的一年，我市主要经济指标增幅均居全区前列，出现了经济发展速度快、增长质量好、景气指数高的良好态势，经济发展步入了快车道。但是，我市城市规模小、经济基础薄，财政收支矛盾突出，基本是“吃饭型”财政。投资是我市经济发展的“牛鼻子”，保持较快的投资增长势头是我市经济发展的关键。我们应大胆突破旧体制的束缚，进一步解放思想，全面更新观念，重新认识土地在我市经济发展中的地位和作用，树立管理土地与经营土地并重的新理念，打一场盘活土地资产的攻坚战，通过市场化运作，使国有土地这一最优质的资源性国有资产发挥最大效益，实现最大限度增值，以筹措到尽可能多的基础设施建设资金，提高我市财政一般预算收入比重，最大程度促进经济发展。

随着北部湾（广西）经济区开放开发的全面展开和不断深入，广西沿海三市出现了良好的发展势头，中央已高度重视和肯定北部湾（广西）经济区的发展，自治区决定举全区之力全面推进北部湾（广西）经济区的开放开放，广西沿海成为我国经济新的一极已成必然。但我市的土地利用管理尚处于比较粗放的水平，土地价格在低位运行，与北部湾（广西）经济区开放开发的迅猛势头极不相称。在当前形势下，规范土地管理，盘活土地资源，发挥土地资产作用已时不我待。

（一）盘活土地是立足实际，筹措资金，加快发展的迫切要求

一是我市财政上划比例越来越大，可用财力有限，财政对经济发展的支撑力度不大。由于我市建市时间短，改革开放起步晚，底子薄、基础差、经济总量小，财政非常困难。我市财政收入总量小，2005年全市财政收入只有8.04亿元，仅占全区财政收入总额的1.6%，而且上划“四税”比例大，2005年全市一般预算收入4.51亿元，占全市财政收入的56.0%,上划中央“四税”和自治区“四税”收入3.53亿元，占全市财政收入的44.0%。2006年，我市财政收入10.59亿元，增长31.7％，增幅排全区第一，但上划中央和自治区“四税”收入已达到50.0%以上,今后几年上划中央的比重有越来越大的趋势。也就是说，随着我市财政收入的不断增加，可用财力的比重会越来越小。当前我市增长最快的税种是增值税，按现行的分税制财政体制计算，增值税的75％上划中央，8%上划自治区，17%留我市，那么，增值税每增加1000万元，我市真正的可用财力(包括增量返还)只有200万元。因此，在现行的财政体制下，不管我市经济发展有多快，都不可能短时间内改变可用财力十分有限状况，仅仅通过税收来支撑我市投资保持较快增长是远远不够的，迫切需要发挥土地资产的支撑作用。

二是盘活土地资产潜力巨大，对经济发展的支撑力度大。首先，我市土地资源丰富。全市总人口80万，土地总面积6181平方公里，有海岸线580多公里，边境线230多公里，土地种类齐全，土地资源丰富，而且城市建成区小，发展空间大，土地利用条件好，尚未开发建设的建设用地比较多。其次，土地升值空间大。我市既沿海又沿边，又是西南出海大通道的主门户和中国连接东盟的重要桥梁和纽带，区位和港口优势日益凸显。随着北部湾（广西）经济区的全面开放开发，随着工业化、城镇化进程的加快，我市的土地资源的区位优势逐步显露出来。去年以来，我市虽已成为全区土地价格上涨幅度较快的市之一，但与其他兄弟城市相比，我市原有地价水平仍很低，土地升值的空间和潜力都很大。再次，土地资产对经济发展支撑力度大。盘活5亩土地资产，纯收益如果为40万元／亩，即可筹措到建设资金200万元,就相当于1000万元增值税带来的市本级可用财力，其对经济发展的支撑力显而易见。

（二）盘活土地是严格执行国家政策，加快工业化城镇化进程的迫切要求

首先，是严格执行国家土地新政的迫切要求。“十分珍惜、合理利用每寸土地和切实保护耕地”是我国的一项基本国策。2006年以来，国务院多次出台把好土地闸门的政策措施。国家收紧土地闸门，可能会对我市经济产生一定的影响，比如：项目用海用地审批难度加大，征地拆迁等用地成本增加，通过大量新增建设用地满足经济发展需求的办法受到限制等。但我们也应该认识到，国家土地闸门的宏观调控对我们来说，也是一种发展的机遇。我们空置的建设用地总量多，利用潜力大，只要我们坚持走集约节约化的道路，充分挖掘和盘活利用城市存量土地，促使城市土地供应实现由“增量调节为主”向“存量调节为主”转变，这样不仅可以比新增用地少支出成本，我们还可以腾出有限的用地指标用于工业项目的建设，在承接东部地区产业转移和招商引资方面的土地优势更加明显，但关键的关键在于盘活和运作。

其次，是加快我市工业化城镇化进程的迫切要求。我市是后发展地区，由于客观和主观方面的多种原因，工业化城镇化都比全国平均水平差了很多。要实现跨越式发展，必须加快推进工业化城镇化。发展工业、建设城镇，是需要资源的，尤其是要消耗一定的土地资源。随着北部湾（广西）经济区开放开发的不断深入，自治区构建“一轴两廊”和“四群四带”的工业、城镇发展新格局战略的不断推进，我市的工业化城镇化将进一步加快，妥善处理好工业发展和城镇建设用地问题意义非常重大。推进工业化城镇化，不能走“先污染，后治理”的杀鸡取卵的路子，必须走可持续发展之路。立足当前，着眼未来，科学、合理、有效利用土地资源，加大闲置土地的清理力度，变“粗放式”用地为“集约式”用地，盘活土地资源，为工业化城镇化发展用足用好土地，是推动我市工业化城镇化走上健康稳定有序可持续发展之路。

（三）盘活土地资源是规范土地市场，提高土地利用效率，实现国有土地资产保值增值的迫切要求

通过政府运用市场机制强化对土地供求关系的调节，加强对城市存量用地开发的调控和土地经营的运作，建立健全“收购、储备、开发、推介、供应、监督”的城市土地经营运行机制，不断盘活土地资产。

一是有利于规范土地市场。我市历史遗留建设用地问题之所以那么多，不规范运作和不及时办结是主要原因。通过收购储备、挂帐储备、无偿收回、调整使用等方式，不仅能最大限度上保证了投资者原有投入的利益，而且政府掌握了城市土地的统一管理权、储备开发权、供应权，可以确保土地供应的合法性，控制违法批地、越权批地、权钱交易等违法现象的发生，最终妥善地处理遗留问题，依法有秩序地将土地推向市场，有利于建立公开、公平、公正、规范、有效、健康的城市土地市场。

二是有利于提高城市土地利用效率。我市土地开发曾经出现过“散、乱、差”等状况，不少用地因为这样那样的遗留问题而无法开发建设，土地利用率和产出率很低，这给城市规划、建设和管理带来障碍。通过盘活城市土地“存量”资产，提高土地利用效率，实现城市存量土地的优化配置，是大势所趋，是我市城市发展的必然。

三是有利于实现国有土地保值增值。只有将存在遗留问题的存量建设用地盘活，通过重新规划安排、出让建设、规范管理搞好土地资产化经营，才能使城市基础不断改善、城市功能不断完善，才能使土地资产在保值的基础上增值，保证国有土地的合法收益。

当前，我市正处于打牢基础、奋力爬坡、率先发展的关键时期，经济发展面临着前所未有的重大历史机遇，后发优势很明显。我们要从推进泛北部湾经济合作和加快广西沿海开放开发的高度，从建设富裕文明和谐防城港的高度，从实现“三个率先”和今年经济发展“23124”工作目标的高度，深刻认识盘活土地资产的重大意义，增强紧迫感、使命感和责任感，强化措施，狠抓落实，努力做大做强土地这篇文章，促进我市经济又好又快发展。

（一）科学规划，集约利用

目前，我市城镇土地规划模糊，土地利用方式粗放，利用率低，土地效益不高，没有充分发挥其重要的筹资功能。城市土地利用规划是盘活土地资产的关键。国土资源管理部门要与城市规划部门应吸取教训，总结经验，密切合作，全面贯彻落实科学发展观，立足当前，着眼长远，根据我市实际情况和经济发展需要，进一步完善土地利用总体规划和城市总体规划，努力实现与我市“十一五”规划同步部署、同步推进、同步落实，推进城市经济可持续发展。

一是要合理确定各类用地规模。按照“一要吃饭，二要建设”的指导思想，在编制城市土地利用规划时，要体现政府在土地利用规划中的主导作用，既要适应市场经济的特点，体现供给能力对需求的制约和引导；又要合理统筹各业用地规模，确保社会经济的可持续发展。在完善规划的基础上，城市土地开发利用要加强计划管理和城市规划管理，用地规模和布局不得随意突破城市规划和土地利用计划规定的各项控制指标。

二是近期建设与远期规划相结合。要把近期建设的项目用地纳入中远期规划当中去考虑，通过建设用地的供应引导城市的有序发展和产业的合理布局。在基础配套设施上，应力求一次到位，以免出现过多的拉链工程和低水平重复建设，影响城市建设进程。实施过程中，要严格按照国家规定强化政府对一级土地市场的垄断，采取“统一规划、统一征用、统一开发、统一出让、统一管理”的方法，规范土地使用权出让管理，最大限度地促进土地的增值增效。

三是走集约化之路。一要推行行政单位集中办公模式。要完善城市行政中心区，规划建设城市第二行政中心区，可以节约建设用地，减少施工量，节省财政支出，又可以提高行政机关的办事效率；二要走“供、产、销”一条龙的工业企业发展模式。从材料来源、粗加工、精加工到外销等一系列工艺过程，都在用地安排和规划设计上予以考虑，通过土地工业促进产业链的形成，这不但可以提高生产效率、减少污染，而且可大大节约城市建设用地；三要推行集约化住宅经营模式。集中成片布局住宅和绿化用地，集中发展公务员、商业、安居等住宅小区，提高土地利用的规模效益，降低单位成本造价，实现城市房产经营管理与基础设施的统一配套。

（二）全面清理，摸清家底

首先，抓紧调查，建立档案。要根据市，区、县（市），乡（镇）土地利用总体规划和经济社会发展状况，组织开展专项土地资源清理调查工作，对全市闲置、新增、后备土地资源进行了详细调查，摸清家底，掌握情况，全面查清土地利用情况，建立闲置土地档案，认真研究分析，分类制定盘活计划。

其次，区别对待，分类处置。在清理过程中，要严格按照“六个一批”的工作方针，认真抓好清理范围内闲置土地的处置工作。收回一批。对原用地单位已撤销或者迁移的，依法收回其土地使用权；对征而不用、闲置两年以上，符合法定收回条件的，报原批准机关批准后，无偿收回土地使用权；对无意向投资，其用地又不符合转让条件的，争取以挂帐储备方式收回；对转让价格低于新增用地成本的，要争取收购储备，特别是低于标定地价20%的，要行使优先购买权。压缩一批。对不符合当前投资强度要求和项目资金难以全部落实的项目，核减其用地规模。调整一批。对不符合当前投资要求的项目解除或完善协议；对已落实项目，但其用地规划用途已改变的，要按照最新规划要求调整用地；对临海大工业、招商引资项目建设需要占用其他使用权人用地的，也要对其用地进行调整。增资一批。对在建或建成项目，未按原约定规模开发建设，没有达到规定投资强度的，要督促业主追加投资或者压缩用地规模。盘活一批。在清理过程中，对原已规划安排用于抵债或已进行部分投资，但没有完善用地手续，且按照现行土地政策不能再补办手续的，要进行挂帐储备，由政府重新规划安排使用。处罚一批。对闲置一年以上不足两年的用地，责令用地单位限期开发建设，并按规定的标准收取闲置费；对停产闲置多年的企业用地，可以通过报纸、网络等媒体发布招商信息，面向全社会实行以地招商，或者重新规划安排使用。

再次，加强管理，严格把关。切实加强建设用地审批后续管理，要对已审批用地的开发使用情况进行跟踪检查，对没有按照规定的用途、容积率、投资强度建设使用的，要依法进行查处；凡存在闲置土地没有盘活的各级各部门、企事业单位，原则上不再审批新的建设用地；对利用闲置土地的，优先予以安排和办理。

（三）健全机制，规范操作

一是逐步培育多种交易方式。要针对地块位置优劣、面积大小、容积率高低等因素，科学评估其标定地价，选择适当的出让方式，可以按照“一类地拍卖、二类地招标、三类地挂牌”交易方式分类实施，真正形成地类齐全、多种交易方式并存的土地市场，使用成交地价真正体现市场价格水平。

二是完善信息咨询服务制度和基准地价体系。对招拍挂的土地通过报纸电台等有关媒体进行公告、召开发布会、组织现场勘查等形式向社会公开，及时提供信息咨询服务，为土地成功出让创造条件。地价是土地市场最敏感的部分，合理调整更新基准地价尤为重要，要及时对各类用地的基准地价进行修正和调整，制定地价的定期更新和公布制度，完善定级范围内的地价动态监测体系。

三是规范和完善土地市场。规范土地使用权抵押市场。要规范和完善土地使用权抵押市场，盘活企业土地资产，为企业发展注入生机和活力，解决银行的后顾之忧。探索土地定点定量供应办法。积极探索建立市政府对城区土地一体化垄断控制，形成“一个渠道进，一个池子蓄，一个口子出，一个市场经营”的土地供应机制和土地资产管理新模式。按土地供求均衡、价格适中的原则制定了配套的政策，实现土地资源统一规划、高度垄断、市场经营、阳光操作。

四是强化监察，规范操作。建立健全“三项”制度，即服务承诺制、行政公示制和首问责任制。将服务承诺事项在报刊及其它媒体上进行公布，使办事程序公开、政策依据公开、报批材料公开、审批时限公开、收费标准公开和公布举报电话、设立举报箱，把接受群众监督的“五公开一监督”制度具体化、经常化。进一步强化规范操作，不论是土地使用权出让，还是转让、抵押，都要严格按照有关程序和要求办理，避免遗留问题，更不能“暗箱操作”、内外勾结搞小动作，以权谋私。利用好土地使用证年审制，要认真组织土地使用证年审，将一些违法用地现象及时处理在萌芽之中，有效防止违法用地案件的发生，对土地市场进行有效监督。

（四）打造精品，强化经营

用计划经济的眼光看城建，看到的是投入，是缺钱；用市场经济的眼光看城建，看到的是产业回报；用经营的眼光看土地，看到的是资本，是产出。工业化城镇化建设需要大量资金进行基础设施建设，我市可用财力增长有限，向上争取的资金不可能无限增多，盘活土地资产才是我市今年甚至今后一段时期筹措建设资金的最优选择。

一是建立健全土地收购储备体系。要盘活土地资产，必须用发展城市、经营城市的理念经营土地。欲经营好土地，首先得有土地。土地储备是政府掌握土地供应主动权，盘活存量、控制总量、做活土地的一项主要措施，要强化市土地收购储备中心作用，配备高素质的工作人员，制定详细、可行的土地开发计划，实施对全市国有土地的收购储备，建立健全“政府主导型”的土地储备机制。首先，采取多种方式收购储备土地。对存在历史遗留问题的土地实行挂帐储备；对准备破产重组的和闲置国有企业及“城中村”土地实行合同储备；对具备转让条件但转让价低的土地实行收购储备。其次，多渠道筹措收购储备资金。可以在国有土地出让纯收益留取一定比例建立土地储备基金，滚动储备开发，还可以利用储备土地向金融机构融资，也可以探索引进合作者解决资金问题的路子。再次，建立健全土地收购储备制度。制度的推行必须以法律法规作保障，土地储备制度涉及面广、情况复杂，为使土地收购储备和土地交易工作有章可循、有法可依，应加快相关配套法规的起草制定工作，特别是应尽快出台《城市土地储备供应管理办法》和《城市土地交易管理办法》，为土地收购储备健康有序运行提供强大的法制保障。

二是主动创造条件和准确把握时机，实现土地资产利益最大化。首先，规范土地资产评估。土地资产评估在实现国土资产保值增值、维护正常的土地市场秩序方面起重要作用。我市土地在低位运行与土地资产评估息息相关，为使我市土地资产价格回位，避免国有土地资产流失，有必要进一步完善土地资产评估制度。一要向社会公开土地评估机构、土地评估师的基本信息和执业情况，为政府、企业和社会提供客观、真实的机构和执业人员；二要对评估从业人员进行培训，提高素质；三要对评估结果进行考核，对违规机构和人员要有处罚机制，通过市场选择，优胜劣汰，发挥市场规律作用，让优质的评估报告获得市场的认可，提升土地评估行业的社会信誉度，确保土地评估报告的真实可信，使评估结果具有权威性、公正性、客观性。其次，打造精品，熟地供应，做活做大土地市场。一要打造精品。“盘活”说到底就是提升土地价值，因此必须注重 “涵养”土地，给土地“精装打扮”，变“生地”为“熟地”，以少量的投入获取巨大的收益，实现产业化经营，为城镇建设聚集资金。建立健全城市土地开发机制，政府储备库中的土地，要认真做好前期准备工作，对每块待出让土地首先解决纠纷，明确权属、标定界址，并在规划部门的配合下合理确定土地用途、容积率等建设指标，清理和拆除地上建筑物及其它附着物，并尽可能进行前期开发和整理，将其开发为“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”的精品熟地后再出让。二要做活市场。要强化土地营销的策划宣传，通过电视广、报刊、杂志、计算机网络发布土地招标拍卖公告、介绍土地信息、宣布土地招标拍卖结果、发布我市土地市场形势分析报告、宣传我市开放开发大好形势和土地投资增值的巨大潜力；还可以通过组织地产推介活动、座谈会、研讨会等形式，将计划出让的土地宣传足，宣传透，以此引起企业家、房地产商、有关专家和投资者等的注意力，消除投资者疑虑，增强投资信心，激发投资者作出正确选择，营造土地市场的竞争氛围，拉动土地价格上扬，实现土地利用效益最大化。三要把握适当的地块面积和出让时机。大面积地块的出让，过多的土地集中供应，势必会降低竞争度，影响地价的上扬。因此，要根据市场行情和供求关系，制定供地计划，选择适当的出让时机和地块。对于较大地块，可以分割和分期出让，让已出让地块产生升值和聚集效应后，再进行其他地块的出让，充分体现土地利用的成长性，实现土地利润最大化；在出让时机的把握方面，还要注意储备开发量和供应量的关系，避免造成土地的沉淀成本就会增加，带来资金的压力。作为土地经营者，要懂得算经济帐，算好帐。

三是积极推进用地市场化公开出让。推进土地资源的市场化配置，严格控制划拨用地范围，经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用。运用价格机制抑制多占、滥占和浪费土地现象。经营性用地必须实行招标、拍卖、挂牌出让，工业用地也要按照国务院要求实行招标、拍卖、挂牌出让。工业用地还可以按照产业布局，与项目捆绑招标、挂牌出让。对于经营性的基础设施或公共设施用地，也要积极探索其有偿使用方式，逐步实行公开的招拍挂出让。

（五）加强领导，注重建设

一是加强领导。市，区、县（市）两级成立要由政府分管领导为组长，国土资源、建设规划、发展改革、市政管理、财政、监察等部门参加盘活土地工作领导小组，并设立相应办公室，切实抓好闲置土地清理、开发利用盘活工作。

二是落实责任。在做好盘活土地计划的基础上，把任务层层分解、层层落实，做到任务到位、责任到位、措施到位、落实到位、考核到位、奖惩到位，各级各部门要密切配合，协调一致，共同完成盘活土地资产任务。

三是注重建设。由政府牵头，国土资源管理部门要与有关部门密切配合，积极引进和培养一批科技、工程、经营管理等方面的人才，建立土地、城建、路网、园林、环保等各类专业人员合理搭配的城市土地管理专业技术队伍，逐步形成科技支撑体系，实现土地经营管理科学化。要积极开展土地信息化建设，按照国土资源信息化建设的要求，逐步建立土地管理信息系统，实现土地资源调查评价、土地开发规划、项目管理的信息化，实现城市土地经营现代化，土地管理优质化，做大做强土地资源。

在北部湾（广西）经济区开放开发浪潮中，国土资源管理部门任重道远，作为部门领导要有大局观，要敢于坚持原则，敢于碰硬，为市委、政府当好参谋；带好头，领好路，加强队伍建设、业务建设、制度建设和廉政建设，切实提高全体干部职工使命感、责任感、紧迫感，以及工作的主动性和自觉性，打造一支能战肯战、勤政廉政干部队伍，真正履行好“保护资源，保障建设，维护权益，服务社会”的职责，为建设富裕文明和谐防城港作出应有的贡献。