防城港市人民政府关于印发防城港市

本级零基预算改革实施方案的通知

各县（市、区）人民政府，市人民政府各工作部门，市人民政府各直属企事业单位，驻港各单位：

《防城港市本级零基预算改革实施方案》已经2023年9月11日七届市人民政府第51次常务会议审议通过，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻落实。

2023年9月13日

（公开方式：公开）

防城港市本级零基预算改革实施方案

为进一步深化全市预算管理制度改革，加大财政资源统筹力度，提高财政资源配置效率，根据《中华人民共和国预算法》及其实施条例有关规定、《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）、《广西壮族自治区人民政府关于印发自治区本级零基预算改革实施方案的通知》（桂政发〔2021〕44号）、《广西壮族自治区财政厅关于推进自治区本级部门零基预算改革工作的补充通知》（桂财预〔2022〕101号）和《广西壮族自治区财政厅关于全面实施零基预算改革的通知》（桂财预〔2023〕73号）等文件精神，结合防城港市实际，制定本方案。

一、总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大精神，深入贯彻落实习近平总书记视察广西“4·27”重要讲话精神和对广西工作的系列重要指示要求，按照建立现代财税体制要求，完善预算编制机制，从编制2024年预算开始，严格按照零基预算改革要求编制部门预算，实现零基预算改革全覆盖，切实增强财政资金和政策的指向性、精准性、有效性，提高财政资金统筹能力和资源配置效率，更好地为全市经济社会高质量发展、加快建设现代化临港工业城市提供保障。

主要内容

年度预算编制不受以往年度预算安排情况影响，所有预算支出均以零为基点，一切从实际需要与可能出发，逐项审核预算年度内各项支出的必要性、合理性及其开支标准、支出金额，打破基数概念和支出固化格局，结合财力水平、轻重缓急、实际需求、绩效情况、项目储备情况等，在综合平衡的基础上编审预算，提高支出效率和资金绩效。

（一）量财办事，集中财力保障重点支出。市直各部门要打破部门预算基数概念，按照实事求是、集中财力、过紧日子的原则编制预算，建立节约型财政保障机制，勤俭办一切事业，节约行政成本，尽力而为、量力而行、以收定支。紧紧围绕中央和自治区重大政策、重大改革和中心工作，提前做好项目谋划，优先安排中央、自治区和市委、市人民政府确定的、前期工作准备充分的重点项目。严格按照先有项目、后排预算的原则编制预算，不再采取先确定支出总额再安排具体项目的方法。

（二）强化项目审核，提高支出精准度。市直各部门预算支出要全部以项目形式纳入预算项目库，未纳入预算项目库的项目一律不得安排预算。纳入预算项目库的项目必须具备充分的立项依据、明确的实施期限、科学的绩效目标等要素，各部门根据支出标准科学测算预算需求。对纳入预算项目库的项目应当按规定完成可行性研究论证、制定具体实施计划等前期工作，做到预算一经批准即可实施。

（三）完善支出标准，夯实预算编审基础。各部门要研究制定项目支出标准，根据支出政策、项目要素及成本、财力水平等因素，强化对项目执行情况的分析和结果运用，将实际执行情况作为制定和调整支出标准的重要参考，逐步建立不同行业、不同地区、分类分档，财政标准与部门内部标准相补充、通用标准与专用标准相结合的多层次项目支出标准体系，将支出标准作为预算编审的基本依据，不得超标准编制预算。加强支出标准与预算管理一体化有机融合，强化支出标准应用。推进项目支出预算编制规范化建设，要逐步统一规范部门预算项目支出文本说明格式、结构和内容，充分说明项目立项依据、任务内容、实施方案、实施年限、资金总体需求、资金来源构成、具体分项支出需求测算过程，着力提高预算编制透明度。对通用共性的项目支出要逐步研究制定规范统一的预算编制文本说明格式。

（四）加强绩效管理，提高资金使用效益。强化“花钱必问效，无效必问责”理念，对照“全方位、全过程、全覆盖”预算绩效管理要求，全面实施预算绩效管理，进一步加强新增重大政策、项目事前绩效评估和财政再评估管理，严格审核立项的必要性、可行性和紧迫性，未开展事前绩效评估或财政再评估不通过的，不得安排预算。定期清理整合交叉重叠的支出政策，对绩效评价低效无效的既有专项资金和项目经费，减少安排或不予安排。优先保障预期绩效较好的项目，出台各类产业政策和新增项目要更加注重产值贡献、税收贡献和就业贡献等效益指标，确保取得较好的预期绩效。对重点政策和项目开展跟踪问效，并将绩效评价结果与预算资金安排挂钩，对评价结果较差、低效无效的政策或项目，及时予以调整或取消，充分发挥绩效“指挥棒”作用，提升财政资金使用效益。

（五）强化资金统筹，增强财政政策效果。市直各部门要加大跨部门资金统筹力度，将可统筹的资金集中到市层面，优先安排用于重大项目、重点项目。各部门要依法依规将取得的各类收入纳入预算管理，在部门预算中如实反映非财政拨款收入情况，预算安排与本部门非财政拨款收入统筹衔接。对于有非财政拨款收入的部门，要优先使用部门的非财政拨款收入资金安排支出，减少或不再安排财政拨款补助。充分发挥财政资金撬动作用，对可以通过招商引资、贷款、发行企业债券以及政府和社会资本合作（PPP）等市场化融资方式解决的，优先通过市场化融资方式解决。

（六）清理存量资金政策，加强结转结余资金管理。除中央、自治区有规定外，各领域不得硬性规定财政支出增速，不得要求建立长期稳定的支出增长机制。定期评估各项政策实施效果，结合评估结果及时调整优化政策措施，腾退出更多资金保障优质项目的实施。各部门要全面清理评估本部门各项支出，对一次性实施、不合规定、超出标准的基本支出和低效无效的项目支出，一律收回或调整预算。完善政府采购项目节约资金收回机制，全面清理部门实有资金账户结余资金，对财政性结余和节约资金一律收回财政统筹，对沉淀的其他资金纳入部门预算统筹安排各项支出。严格管理结转结余资金，连续两年未支出完毕的上级转移支付资金，按规定程序收回财政统筹；对不足两年、上级转移支付形成的结转资金，要加快预算执行；对本级预算安排形成的结转资金，每年9月底前仍未使用完毕的，原则上收回总预算统筹安排用于急需资金的领域。

（七）严格预算执行管理，硬化预算约束。严格落实先有预算、再有指标、后有支出以及支出预算余额控制支出指标余额、支出指标余额控制资金支付原则，严禁超预算、无预算安排支出或开展政府采购。转移支付预算下达和资金拨付应当由财政部门办理，其他部门和单位不得对下级政府部门和单位下达转移支付预算或者拨付转移支付资金。年度预算执行中，部门因工作任务增加或调增所需新增支出，优先由其统筹年初部门预算、上年结转资金和单位自有资金解决，对确需追加预算的项目，应准确测算追加预算的使用期限。严控“三公”经费、会议费和培训费，预算执行中严禁在其他经济分类科目中列支“三公”经费、会议费和培训费；严禁在上年结转中违规列支“三公”经费、会议费和培训费；“三公”经费、会议费和培训费原则上不得调整用于其他项目支出，结余资金统一收回财政总预算。

（八）预算编制与执行挂钩，提高预算编制科学性。预算执行进度慢、结转结余资金额度大、项目预算调整频繁、政府支出分类科目调剂频繁、审计查出问题突出的部门，要切实履行预算执行主体责任，认真研究提出改进措施，进一步优化预算安排。市财政局将部门预算项目支出细化情况作为部门零基预算审核重点内容，加强与人大监督的衔接协同，加大审核力度，强化审核结果应用。

三、基本支出零基预算编审程序

（一）基本支出

基本支出预算是指部门为保障其机构正常运转、完成日常工作任务、正常履行公共管理和服务职能所必需的基本开支而编制的年度支出计划，分为人员类项目和运转类公用经费项目支出。基本支出全部实行分类分档、定员定额管理。具体程序为：

1.预算测算。人员类项目支出方面，各部门根据实有在编人数、人员类别、人员工资福利等基础信息，按政策及相关标准测算安排；运转类公用经费项目支出方面，各部门根据人员编制数、离退休人数、公务车辆数等基础信息，结合分类分档，按政策及相关标准测算安排，并向市财政局提出申请。

2.审核流程

（1）基础信息审核。人员信息、工资福利、公务用车方面，由各部门将人员定编材料、工资发放表、车辆编制证报送市财政局，市财政局据实审核。车辆信息方面，由市财政局收集汇总部门报送的车辆信息等情况，通过审核确认函的形式发送市机关后勤服务中心审核盖章确认。

（2）经费审核。市财政局将审核确认后的基础信息作为安排基本支出预算的依据，审核各部门提交的预算申请后，将“一下”预算控制数下达至各部门。各部门在“二上”阶段按照控制数限额对基本支出预算进行核对与调整。预算经市人民代表大会批准后，按规定下达至各部门。

四、项目支出零基预算编审程序

项目支出预算是指部门为完成其特定的工作任务和事业发展目标，在基本支出之外编制的年度支出计划。项目支出实行分类管理，分为部门专项工作经费和重点项目资金。部门专项工作经费是指根据部门“三定”方案，为保障本机关专项工作开展而安排的一次性或阶段性业务经费，应本着厉行节约的原则据实测算。一次性或阶段性任务完成后不再保留，不形成固定基数，一律予以盘活清零。重点项目资金包括配套中央和自治区资金以及市重点项目资金，应予以优先保障。配套中央和自治区资金是指根据各级共同财政事权和支出责任安排的项目资金，按照中央、自治区文件规定和各级负担比例按年核定。市重点项目资金是指除配套中央和自治区项目之外，围绕市委、市人民政府重点工作安排的阶段性项目资金，结合财力状况、预算执行情况、绩效评价结果、项目储备情况等按年核定。

（一）部门编报“一上”预算的要求。各部门要按以下要求逐项梳理本年度所有项目支出预算情况，并按时提交市财政局汇总。

1.全面开展存量项目清理。申报下一年度预算前，各部门应对原有项目进行清理评估。对工作目标已完成的项目要及时取消，实际情况发生变化的项目予以调整优化，性质相近的项目整合归并，继续保留的项目需说明以前年度预算项目执行情况和绩效评价情况。

2.研究提出明确的项目预算安排依据和测算过程。对重点项目资金应提供详细安排依据，其中配套中央和自治区资金应提供中央或自治区文件，市重点项目资金应提供实施该项目的相关文件依据。对部门专项工作经费项目，应提供开展专项工作或其他政策文件等依据。提出项目预算安排的同时还应提供测算标准和测算过程，属于投资评审范围的项目申报预算额度不得超过财政投资评审审定金额。

3.申报项目需进行评估论证。一是开展事前绩效评估。对纳入预算项目库的项目，应严格审核论证，审核内容包括计划任务、实施方案、实施年限、分年度计划是否合理，预期效益、绩效目标是否明确清晰，投资及资金筹措方案是否科学合理等。出台产业扶持政策等重大政策、新增投资500万元以上项目前，相关主管部门要组织开展事前绩效评估，重点评估政策和项目能产生的经济社会效益，如产值贡献、税收贡献和就业贡献等，设定阶段性和总体绩效目标，以及无法达成目标的情况下将采取的措施，评估结果应实事求是并报市政府审批，评估结果作为申请入库和安排预算的必要条件。未按要求提交绩效目标，或绩效目标设定与实际脱节的，不安排年度预算。二是强化事中事后绩效评价和结果运用。财政部门每年对财政资金安排的项目进行绩效评价，对绩效评价低效无效、未达绩效目标的政策或项目，减少安排或不予安排下一年度预算。

4.实行项目支出预算评审制度。对纳入预算项目库的项目，在预算编制阶段，由市财政局对拟纳入预算安排且属于财政投资评审范围的项目开展评审，评审结果作为预算编制和安排的重要依据。对属于财政投资评审范围但未经评审或未通过评审的项目，不安排年度预算。

5.应有明确的项目实施周期。项目实施周期原则上不超过5年，实施周期超过1年的需提供相关说明，到期后需继续安排资金的，应按程序重新申报。分年度实施项目应分年度申报预算，除中央和自治区有规定外，对分年度实施项目当年未支出的资金，原则上一律按照结余资金收回总预算，所需资金在下一年度预算编列；项目结束后，原有预算全部清零。

6.细化编制项目支出。各部门要提高项目资金细化率，对县区转移支付项目要提高提前下达比例。财政专项资金中，按项目法管理的，年初细化到具体项目的比例原则上不低于60%，按因素法管理的，年初细化到相关县（市、区）或部门的比例原则上不低于80%。除应急救灾、预备费和据实结算类特殊专项资金外，对未达到细化比例的项目资金，市财政局代为细化编制或统筹用于平衡预算。“三公”经费、会议费和培训费要明确核定预算额度，编制落实到具体单位、项目和相应经济分类科目，随年初部门预算一并批复下达。

7.严格按要求做好项目优先排序。根据重要程度，项目分为重要、比较重要、一般等三类。重要项目包括：市委、市人民政府确定的重大项目和重点工作；中央、自治区和市统一规定保障范围、支出标准的基本民生支出；政府债务还本付息相关支出；中央、自治区和市有关文件中明确规定市级预算安排的支出，以及有关政策已明确必须由市级承担的据实结算支出。比较重要项目包括：部门统筹谋划，并已按程序报经市委或市人民政府同意的项目；部门为履职运转而发生的大型设施设备购置费、大型修缮费、大型专用网络运行费等。一般项目包括：与本部门职责相匹配，符合部门工作计划规划、事业发展需要和属于财政资金供给范围的项目。各部门要严格按照项目重要程度编制项目预算。

8.落实财政事权与支出责任划分改革要求。对纳入预算项目库的项目，应明确项目支出方向。应由县（市、区）承担的支出责任，市本级财政不大包大揽。应由市场或社会承担的事务交由市场主体或社会力量承担，政府不过多干预。逐步清理退坡竞争性领域的各类补贴政策和项目支出。

（二）初步审核。市财政局根据前述要求进行初审，对项目依据不充分、测算过程不清楚、未按要求开展评估论证、未按要求开展财政投资评审、未区分项目优先等次、不应由市本级财政承担的项目，一律不予安排。

（三）财政统筹安排。市财政局结合当年可用财力，优先保障基本支出、基本民生支出和政府债务还本付息资金等刚性支出后，综合平衡确定其他项目资金支出总额。对部门申报项目按重要、比较重要、一般的顺序依次安排预算，超出财力许可的不再安排，形成各部门“一下”预算控制数。

（四）部门细化申报“二上”项目。各部门在核定的“一下”预算控制数内，结合资金规模、安排原则及重点等形成部门预算草案按时报送市财政局，完成部门预算“二上”工作，市财政局在规定时间内按程序审核。原则上除应急救灾和突发事件处置等特殊项目资金外，所有纳入预算安排的项目资金均要在部门预算草案“二上”前细化到项目实施单位并明确具体安排金额，按项目法分配的要落实到具体可执行项目。

对实行不同分配办法的项目资金，要分类采取有针对性的措施提高预算细化率。对部分按原有办法难以提前细化的，要及时研究修订资金管理办法，创新预算安排和资金分配方式。其中：对于按因素法分配的资金，因对应年度的基础数据尚未统计发布而无法获取、影响资金分配细化的，可使用已发布的最近年度数据分配资金，确有必要时可在以后年度办理资金清算。对于据实结算的资金，可结合近年资金下达情况细化下一年度预算，或延后一年办理结算时再安排并细化预算。对于各类需要考核、评审和验收后才能细化安排的项目资金，原则上在考核、评审或验收结果确定后延后一年安排并细化预算。对于配套中央项目的资金，如未明确要求地方在收到中央资金的当年落实资金投入责任，原则上延后一年安排并细化预算。

（五）强化预算编制审核约束。对部门“二上”审核中发现的未按要求进行细化或细化分配结果不符合规定的，市直各部门要配合市财政局综合采取收回部门预算“一下”控制数、延后到以后年度安排或限期调整等措施进行整改。其中：对于超出政策规定的经费开支标准或市本级财政支出责任范围、非刚性、非必要等支出，收回部门预算“一下”控制数；对于应当细化但未按规定细化的项目支出，待市直相关部门细化预算后延后一年安排预算；对于细化后的项目支出存在不符合市委市政府确定的重点方向、预期绩效不高等问题的，要求限期整改，重新上报预算，限期整改不到位的，收回部门预算“一下”控制数或延后到以后年度安排预算。

（六）专家组现场审核。在市财政局审核基础上，可结合当年实际情况，组建由市人大常委会、市审计局等具有预算监督职能的部门以及市人大预算审核专家等组成的预算审核组，对部门申报的项目支出预算进行现场审核，审核结果作为安排预算的重要依据。

五、保障措施

（一）强化责任意识。各部门是市本级零基预算改革的主体，要切实提高政治站位，强化责任意识，要充分认识零基预算管理工作的重要性，按照部署要求，统一思想认识，科学统筹谋划，制定本部门工作方案，落实落细各项工作。

（二）强化督促检查。市财政局要进一步强化对各部门预算管理工作的指导，对各部门零基预算实施情况进行督促检查。市审计局要结合审计计划，对各部门预算安排、预算执行等情况开展审计。

（三）加快推进改革。为进一步深化财政预算管理制度改革，提高财政资源配置效率，根据《广西壮族自治区财政厅关于全面实施零基预算改革的通知》（桂财预〔2023〕73号）文件要求，从2023年编制2024年预算开始，全面实施零基预算改革。

（四）建立激励约束机制。逐步建立零基预算编制考核指标体系，对预算编制质量、预算执行和项目绩效等进行考核。推进绩效评定结果应用，对绩效评定结果为“好”的单位，予以激励奖励，相关支出优先保障；对评定结果为“较差”的单位，通过约谈、通报等方式督促其提高预算管理水平。